四川省市场经济诚信建设促进会-林钧跃 | 论公共和市场两种不同类型的失信惩戒机制及其相关关系

林钧跃 | 论公共和市场两种不同类型的失信惩戒机制及其相关关系

发表时间：2022-01-22 来源：源点信用

摘要：失信惩戒机制是社会信用体系的核心构件之一，完整的失信惩戒机制由公共型失信惩戒机制和市场型失信惩戒机制共同组成。公共型失信惩戒机制使用公权力，可用作政府治理社会和市场信用监管的工具，主要在信控的事后处理区段对严重失信违规的市场主体实施行政处罚，其惩戒力度和震慑力非常强。它虽然只作用于国内，却能覆盖市场和社会领域。市场型失信惩戒机制能将惩戒失信主体的权力授予授信主体，使其能自主地对失信者施以经济惩罚，主要在信控的事前防范区段实施，在打击失信的密度和纵深方面具有明显优势。它的运行遵循市场规则，虽只在市场领域发挥作用，却可延伸至国际市场。公共型失信惩戒机制和市场型失信惩戒机制之间存在功能强互补关系，相互配合可使失信惩戒力度倍增。因此，“十四五”期间，应在保证公共型失信惩戒机制法治化转型完成的同时，尽快再次启动市场型失信惩戒机制建设。

关键词：社会信用体系；失信惩戒机制；公共型失信惩戒机制；市场型失信惩戒机制；强互补关系；法治化转型;

失信惩戒机制是社会信用体系的核心构件之一，它由公共型失信惩戒机制和市场型失信惩戒机制共同组成。然而，在我国《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《规划纲要》）执行期间，失信惩戒机制的完整性问题没得到重视。虽然公共型失信惩戒机制的建设和运行取得长足进展，但市场型失信惩戒机制建设却没能启动。当前，在社会信用体系出现法治化转型之时，对两种类型的失信惩戒机制进行剖析和说明，并非只是对社会信用体系初始理论和设计框架的旧事重提，而是更着眼于社会信用体系顶层设计的补漏，同时也有助于《社会信用法》立法机构拓宽视角。

一、失信惩戒机制及其工作原理

2011年10月18日，中共十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》将社会信用体系的覆盖范围扩大到政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域。但是，失信惩戒机制主要覆盖的是其中的商务和社会两个领域。失信惩戒机制能对市场和社会上的失信、背诺、违规、丧德等不良行为，依据法规（公共型）或商业准则（市场型）生成“黑名单系统”，并依此对失信主体采取惩罚、约束、谴责、教育、震慑等措施，致使失信主体承受经济利益被减损的不利后果和精神压力，并在一定程度上丧失生活便利。由此可见，运行失信惩戒机制的目的是提高失信违规的成本，让失信主体付出应有的沉重代价。失信惩戒机制是由数字驱动的机制，在社会信用体系的信用信息基础设施和信控服务业的共同支撑下运行。

在初始设计社会信用体系时，因为观察到我国社会具有工业化时代的基本特征，所以将失信惩戒机制摆在了社会信用体系设计框架中的核心位置。当然，随着我国社会经济发展逐步进入后工业化时代，失信惩戒机制的重要性排序将会逐次后移。

2014年以来，特别是在《规划纲要》执行期间，政府将失信惩戒机制的作用范围从经济领域扩大到了社会领域。其间，经过大规模的社会实践，我们对其运行规律有了更深入的了解，功能设计创新和相关理论研究也取得了不少成果。可以预期，经过“十四五”时期的社会信用体系法治化建设，其运行方式将会得到适度的调整和改善。

（一）失信惩戒机制概念的内涵

在字面意义上，“失信惩戒机制”包含四个元素，即失信、惩罚、训诫（或警戒）、机制。

“失信”的原意是“不守信”，通常包含两层意思：（1）市场信用性质的“违反契约约定”行为；（2）社会诚信性质的“违背口头承诺”行为。

《现代汉语词典》将“惩戒”解释为“通过处罚来警戒”。“惩”的方式主要是“责罚”“惩治”“制裁”；“戒”的方式主要是“警告”“训诫”“告诫”。因此，“惩戒”的基本词意可理解为“惩治过去和警戒未来”。在社会信用体系理论的语境下，“惩戒”的意思很明确，就是让失信主体为其不良行为付出有感知的沉痛代价。

实践中，失信惩戒的实施主要有两类：（1）公权力主体使用行政手段处罚各类失信主体。通过前几年的失信联合惩戒案例可以看到，由国务院社会信用体系建设部际联席会议（以下简称部际联席会议）成员单位联合实施惩戒，可使惩戒的力度倍增，打击失信的效果立竿见影，还起到维护社会公共道德的作用。（2）各类市场授信主体采用经济手段惩罚经济失信主体，以防范失信主体再行欺诈，或挽回授信主体的经济损失。

“戒”字包含训诫或警戒的意思，内容主要包括：（1）对失信主体进行批评教育，责令其改正；（2）不替有严重失信违规记录的市场主体保密，建立“黑名单”制度，并在权威的公共信用信息平台上进行公示，产生震慑作用；（3）依据对市场主体的信用分级分类结果，监管部门采取有针对性的重点监管，提高对重点领域或人群的信用监控级别。“

机制”的原本含义：（1）运行的“机器”由哪些器件组成，且为什么有这样的组成方式，即它究竟是什么。（2）运行的“机器”是怎样工作的，为什么要以这种形式工作，它的工作原理为什么是这样的。由此可见，一种机制必是某个系统的有机组成部分。具体来说，一种机制在一个系统内形成，在系统的设施和规则支撑下运行，以发挥其功能。

论及失信惩戒机制，它所发挥的市场和社会治理功能，符合上述定义。社会信用体系是由若干个子系统组成的，失信惩戒机制在体系框架下运行，由体系的信用信息基础设施提供支撑，在一套信用规则（包含法律）的规范下运行。

在《规划纲要》执行期间，部际联席会议及其牵头单位大力推进社会信用体系建设工作，建设和运行失信惩戒机制始终都是工作重点。失信惩戒机制使各项惩戒失信的措施得以落地，不仅成为部际联席会议成员单位改进或升级行业监管的强有力工具，为解决行业监管和地方治理的难点问题提供助力，而且被视为检验一地或一行业信用体系运行效果的标志。

为贯彻落实《决定》精神，《规划纲要》将社会信用体系的覆盖范围扩大至政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域。根据实际需要，《规划纲要》专门扩大了“失信”概念的内涵，将市场中和社会上各类主体的违法、违规和严重失德行为均纳入其中，而且鼓励理论界和法律界为之做出理论创新或提供辩解。

（二）机制名称的变更

原始的社会信用体系理论是在1999年提出的，失信惩戒机制及其运行原理包含其中。1999年，中国社会科学院世界经济与政治研究所设立名为“设立国家信用管理体系”的研究课题，部分课题报告内容编成名为《国家信用管理体系》一书于2000年出版。该书第三章下的第四节标题即为“国家信用管理体系中的惩罚机制”1999─2003年，还有多项研究“市场型失信惩戒机制”及其“黑名单系统”的论著发表，初步形成了失信惩戒机制及其配套的“黑名单系统”理论。

2003年秋，当时负责领导和推动社会信用体系建设工作的全国整顿和规范市场经济秩序工作领导小组及其办公室（以下简称全国整规办）在其下发的文件中，将“国家信用管理体系”改称作“社会信用体系”，使体系的名称更为合理。与此同时，全国整规办认为“惩戒”包含两种操作，在词义上优于“惩罚”，更能体现政府的意愿。于是，全国整规办将“失信惩罚机制”改称作“失信惩戒机制”，并在其下发的文件或文稿中使用这个称谓。例如，2003年秋，全国整规办起草的《关于开展社会信用体系建设试点工作的指导意见（征求意见稿）》，首次使用了“失信惩戒机制”的提法。又如，在全国整规办草拟的《社会信用体系建设纲要（2003征求意见稿）》中，与之相关的提法是：“信用制度和惩戒机制的形成来自政府和市场两个方面的力量，建立社会对企业信用的约束机制。”

（三）广义失信惩戒机制及其结构

失信惩戒包含“实施主体”和“惩戒方式”等内容。在实际运行中，失信惩戒机制存在两种组合：以公权力实施惩戒，对应公共型失信惩戒机制；（2）平等民商事主体间实施的惩戒，对应市场型失信惩戒机制，也称“市场联防机制”。

然而，即使囊括这两种类型的失信惩戒机制，也只能被定义为“狭义的失信惩戒机制”，因为它只具备打击失信的惩戒功能。

在以往的理论论述和政府文件中，经常将“失信惩戒”和“守信激励”捆绑在一起描述。例如，谭中明在《社会信用体系——理论、模式、体制与机制》一书中，直接将二者合并，描述为“失信惩罚和守信激励机制”。又如，《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）将针对二者的方针政策并入一个文件。由此可见，“失信惩戒”与“守信激励”之间有着紧密相连的内在逻辑关系。

“失信惩戒”的本质是让失信主体受到惩罚，而“守信激励”意指给予守信主体物质的或精神的奖励。在伦理上，失信代表“恶”，守信代表“善”，它们分别坐落于善恶坐标轴的两端。如果让信用分级分类方法介入，便使善恶行为有了刻度和方向感。因而，广义失信惩戒机制的作用是“千方百计”拉大两类行为主体间的利益得失差距，期望在社会大众心目中形成对两类行为主体的“爱憎”观感落差，也让两类行为主体取得尽可能深刻的“荣辱”体验。其实，这种制度安排很符合我国的文化传统，我国自古就有“赏善罚恶”的社会伦理理论和实践。因此，仅用于惩戒失信的机制是狭义的机制，而广义的机制包含“失信惩戒”和“守信激励”两类措施，其全景大致如图1所示。

图1广义失信惩戒机制及其构成

（四）失信惩戒机制的工作原理

狭义失信惩戒机制具备“使授信主体和受信主体双方信息对称”的功能，进而能让授信主体据此采取力度不同的惩戒措施，致使失信、欺诈和违规的成本大幅度提高，让失信主体付出足够高昂的经济代价和强大的精神压力。

国内外任何类型的失信惩戒机制一般具有两项基本功能。（1）惩罚：授信主体实施经济惩罚（全球性）和公权力主体实施行政处罚；（2）震慑：运行“黑名单”系统，编制“黑灰黄绿红”五种名单，进行有条件和有限度的公示，力求震慑住失信的动机，将其消灭于未然。当然，我国特有的公共型失信惩戒机制还具有对失信主体进行训诫、警戒和信用修复等功能。另外，当一国的社会经济处于工业化阶段，失信惩戒机制以发挥惩罚功能为主，以震慑和训诫为辅。在社会经济进入后工业时代之后，惩罚和震慑的主辅次序将被颠倒过来，那时诚信教育工程将发挥突出作用。

完整的失信惩戒机制包含“公共型”和“市场型”两种类型的机制，分别服务于不同类型的授信主体。尽管二者之间存在诸多不同，如存在目标及侧重、覆盖面、惩戒手段、打击力度等多项不同，但它们都是由数据驱动的，均以“使授信主体与受信主体之间信息对称”的征信作业方式为基础，结构和元素颇为相似（只有物理性的数量多少），工作流程也大同小异。既然以上两种类型的机制都是惩戒失信的工作机制，结构和运行方式也有相同之处，便能够将二者进行模式化，抽象出二者共通的工作原理。

初始设计失信惩戒机制所依据的理论是系统工程学和企业信用管理理论。（1）依据社会系统工程方法，“社会系统从其层次结构来说，可分为国家、城市、各类企事业、家庭、各类群体和个人。根据各种层次结构，用行为系统去进行研究，可以形成各类社会系统工程。”（2）依据企业信用管理理论，企业欲防范、控制和转移来自企业外部的潜在经济损失或消耗类信用风险，即来自客户、消费者和政府的信用风险，仅靠改进企业内部的管理制度是无法做到的，须取得信控服务业提供的外部技术支持才能实现。所谓的信控服务业的外部技术支持，主要是指信控服务业中的征信、信用评级和诚信评价等分支，以及它们提供的报告产品和信用等级划分服务。信控服务业及其主要分支如图2所示。

图2信控服务业各分支及其层次结构图

注：1.公共征信系统包括中国人民银行征信中心运营的“金融信用信息基础数据库”和国家信用信息中心运营的“全国信用信息共享平台”。2.虚线框中的服务目前达不到形成分支行业的条件，只能算是性质和类型不同的服务。3.虚线框中的“职业打假”业务操作存在合法性问题。

依据企业信用管理理论提供的信用风险管理方法，使用控制论的输入、输出和反馈的公式将失信惩戒机制的工作原理模式化，可抽象出5个功能块，见图3。其中的“信用修复”功能块应为反馈功能（非控制论的反馈符号和图示方式）。图3各功能块的技术含义为：（1）定义授信主体的痛点。对企业赊销和信贷授信来说，痛点就是信用交易的风险点。对部际联席会议的成员单位或城市的政府来说，痛点是监管措施落地的薄弱点。也就是说，失信惩戒机制定义的痛点包括企业交易、行业监管和城市治理方面的痛点，其性质有失信违规和违反公德。（2）发现失信违规。将失信违规行为及行为人的信息上报权威部门，或与其他授信主体共享，并进行核实。（3）失信行为严重程度评估。参考企业诚信评价或个人信用评分结果，评估失信违规行为的严重程度，确定将其划入“黑名单”“灰名单”或“黄名单”。（4）施以对应方式和强度的惩戒措施。对于公共型失信惩戒机制，须依法实施与清单上对应的惩戒措施，包括对严重失信违规责任人的“黑名单”公示。市场型失信惩戒机制采用经济手段实施惩戒，或以失信记录及证据链形式举报失信主体。（5）信用修复。依据相关法律法规，允许失信主体进行信用修复，将完成信用修复的失信主体移出已公示的“黑名单”。虽然图3将信用修复框置于末端，其实信用修复是“反馈”部分，使失信惩戒机制的运行形成闭环。

图3失信惩戒机制的工作原理图

然而，所谓的“信用修复”，是以失信主体的悔过和接受经济处罚为前提条件的，修复以降低对失信主体的惩罚力度或终止惩罚为目的，属于对失信主体实施法律救济的措施。但是，在企业信用管理理论中，信用修复的操作不在其中，大致原因是发达国家将“自主自新式”信用修复排斥为非法操作，只接受纯技术性“程序修复”。

如果除去信用修复环节，可用“失信惩戒=震慑+惩罚”的简化公式描述失信惩戒机制的工作原理。其中，震慑失信的方法包括物质性和精神性两类。如前所述，守信激励的作用是拉大失信和守信之间的利益差距，以操作利益得失关系提升惩戒效果，可将其视为失信惩戒功能的外延更为合理。

如果对失信主体实施的惩罚不力，就会侵害守信者的合法利益，失信与守信之间的关系是“零和”性质的关系。早在2003年“两会”期间，针对失信者负面信用记录开放查询问题，有“两会”代表和中国人民银行负责人共同将其提升到“替失信者保密，就是对全社会的犯罪”的认识高度。应该说，这种提法符合经济学原理。

二、公共型失信惩戒机制

虽然部际联席会议建立于2007年，但公共型失信惩戒机制的起源应被确定为2014年。在《规划纲要》执行期间，它被称为“失信联合惩戒机制”。2014年3月20日，由中央文明办牵头，最高人民法院、公安部、国务院国资委、国家工商总局、中国银行业监督管理委员会、中国民用航空局和中国铁路总公司联合印发《关于印发〈“构建诚信惩戒失信”合作备忘录〉的通知》（文明办〔2014〕4号）。该通知要求联合签署该文件的8个单位联合起来，共同惩戒失信被执行人。文件所指的失信被执行人包括：“信用惩戒对象为最高人民法院失信被执行人名单库中所有失信被执行人，以及被人民法院发出限制高消费令的其他被执行人。”此文件的下发，可被认为是建立失信联合惩戒机制的起始点。

（一）公共型失信惩戒机制的基本特征

公共型失信惩戒机制曾被称为“失信联合惩戒机制”，是由公权力主体建设和运行，使用行政处罚手段惩戒失信主体的一种失信惩戒机制。所谓“公权力主体”，是指依法行使公共职能的部门，包括政府行政机关、司法机关以及依法行使公共管理服务的企事业单位和社会组织。

公共型失信惩戒机制有其特定的组织保障和运行方式，其主要特征包括：（1）主体。由部际联席会议代表的公权力主体承担，其牵头单位是国家发展改革委和中国人民银行。（2）目标。助力政府的行业监管和城乡治理，重点解决部际联席会议成员单位的行业监管类行政执法措施落地难问题，也为地方政府提供合理且有效的城乡治理方法。（3）性质。主要是部际联席会议成员单位行使行政处罚权对失信主体进行处罚，以及采用简化的“黑名单系统”生成的“红黑榜”震慑失信主体。可由其他公权力主体辅助之，经筛选的第三方信控服务机构也能参与。（4）惩戒方式。惩戒失信的手段包括行政性、司法性、社会性、行业性和市场性（市场监管性）的惩戒措施。依据失信违规行为的性质和情节严重程度，对失信主体实施分级分类处罚，处罚的力度很大，公示“红黑榜”所产生的震慑力也很大。（5）覆盖范围。在行业信用体系和城市信用体系中发力，作用范围突破了传统的市场经济领域，大举延伸至社会领域。（6）信控区段。使用行政处罚措施必须依法依规。只有在判定一项不良行为是列于清单上的失信违规行为时，才可对失信主体进行处罚，处于信控的“事后处理”区段。（7）设施。政府财政出资建设和运行信用信息基础设施，包括全国信用信息共享平台、金融信用信息基础数据库、国家企业信用信息公示系统、地方政府建设的信用信息服务平台、行业主管部门运行的信用信息平台等。（8）奖惩谱段。其奖惩谱段很宽，涵盖“惩”“戒”和“奖”，依据“红黑榜”实施。赏罚的措施相对完整，且属于“奖”性质的“信易+”场景在不断创新。（9）守信激励。实施基于居民诚信分（如钱江分、白鹭分、桂花分、商鼎分等）和芝麻分，在消费金融、医疗、租房、酒店住宿、旅游、出行、文化活动等方面对高分值的城市居民群体实施奖励或优惠。

公权力主体对失信主体实施的联手联动形式的政处罚措施，具备精神、财产、资格和人身等处罚功能，能依据分级分类结果给予失信主体以不同程度的权利减损，因此需要将其纳入法治化轨道。而对使用财政资金建设和运行的公共信用信息基础设施，应予以严格审查和控制，尽量避免重复建设。另外，公共信用信息原则上应免费服务全社会，不允许将其性质转变为小团体的资产。

（二）公共型失信惩戒机制的运行方式

在《规划纲要》执行期间，公共型失信惩戒机制之所以被称为“失信联合惩戒机制”，联手联动的行动方式是其重要特征，并由全国信用信息共享平台作为纽带。顾名思义，联合惩戒是由40多个部际联席会议成员（具体数目会发生变化）中的若干个单位联合实施，共同对被认定为严重失信违规的失信主体进行惩戒，而且采取“跨地区、跨部门、跨领域”的一种或多种惩戒措施。例如，惩戒失信被执行人的情况为：“联合惩戒的对象为最高人民法院公布的失信被执行人（包括自然人和单位）……国家发展改革委基于全国信用信息共享平台建立失信行为联合惩戒系统。最高人民法院通过该系统向签署本备忘录的其他部门和单位提供失信被执行人信息并按照有关规定更新动态。其他部门和单位从失信行为联合惩戒系统获取失信被执行人信息，执行或协助执行本备忘录规定的惩戒措施并按季度将执行情况通过该系统反馈给最高人民法院和国家发展改革委。”

部际联席会议实施失信联合惩戒是有政策依据的，主要政策支撑应是《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）。该文件将失信行为的约束和惩戒措施分为4种，即行政性、市场性、行业性和社会性。

支撑失信联合惩戒机制运行的信用信息基础设施是“全国信用信息共享平台”及“信用中国”网站。该平台于2015年年底启动运行，平台运行接受国家发展改革委的指导，国家信用信息中心具体负责建设和运维。2019年7月3日，国家公共信用信息中心公示的失信联合惩戒名单种类包括：（1）失信联合惩戒公示名单；（2）失信记录较多的重点联合惩戒失信企业公告名单；（3）涉及金额较大的重点联合惩戒失信企业公告名单；（4）涉及严重危害或威胁人民群众生命财产安全的重点联合惩戒对象公告名单。

回顾历史，公共型失信惩戒机制曾以备忘录为执法依据和合作纽带。在《规划纲要》执行期间，部际联席会议成员单位共签署了51个失信联合惩戒和守信联合激励合作备忘录，推出联合奖惩措施100多项，发布“红黑名单”信息2421万余条，重点关注名单信息1089万余条。

以《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》（发改财金﹝2014﹞3062号）为例，联合签署该备忘录的部际联席会议成员单位包括国家发展改革委、国家税务总局、中央精神文明建设指导委员会办公室、最高人民法院、公安部、财政部、国土资源部、交通运输部、商务部、中国人民银行、海关总署、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、国家互联网信息办公室、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国民用航空局、中华全国总工会和中国铁路总公司。联手实施该项惩戒措施的成员单位共计21个。

由此可见，由部际联席会议成员单位对失信主体实施联合惩戒，能使惩戒强度倍增，对失信主体的惩戒确实能取得“一处失信，处处受限”的效果。基于失信惩戒机制的工作原理，抽象的公共型失信惩戒机制工作原理如图4所示。

图4公共型失信惩戒机制工作原理图

在支持行业信用体系运行方面，公共型失信惩戒机制助力部际联席会议成员单位的行业监督或管理，成员单位跨部门和地区联合发力打击失信违规。在支持城市（区域）信用体系运行方面，它助力地方政府的城市治理工作，不仅打击经济违规和失信行为，还整治严重违反公共道德的行为。

从以前的备忘录和当前的《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）（征求意见稿）》看，依法惩戒的措施主要包括：（1）限制失信企业法人。主要限制措施包括上市和股票发行、企业发债、招标投标、申请财政性资金项目、享受税收优惠、金融授信等方面，以及各行业主管设置的符合其行业特点的门槛类限制。（2）限制失信自然人。主要限制措施包括获取授信、乘坐飞机、乘坐高等级列车、高等坐席、高消费、特殊行业就业门槛等。

在失信惩戒中“戒”的方面，措施包括对严重失信违规行为人的公示，“灰名单”（如企业经营异常）警示、信用等级降级、行业通报批评、公开谴责等。此外，还应该将信用修复举措包括在内。

2020年12月，随着国务院办公厅发布《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发﹝2020﹞49号，以下简称《指导意见》），公共型失信惩戒机制进入了法治化转型阶段，“失信联合惩戒”的叫法也不再出现在官媒中。鉴于备忘录级别的规章不能达到全国人大立法或国务院法规的法律层级，运用公权力实施行政处罚需要有更高层级的法律支撑，部际联席会议已于2020年年底停止了对备忘录的执行。

为落实《指导意见》的精神，国家发展改革委于2021年7月发布了两个文件，即《全国公共信用信息基础目录（2021年版）（征求意见稿）》和《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）（征求意见稿）》，明确对公共型失信惩戒机制中的信用信息采集和公示实行“目录制”，而对动用行政处罚手段的惩戒措施实行“清单制”。

（三）公共型失信惩戒机制的运行效果

在《规划纲要》执行期间，部际联席会议开展了“失信联合惩戒机制”和“守信联合激励机制”的建设和运行试验。运行所取得的效果是显著的，仅执行各备忘录就取得了数万亿元的法院执行效果，为农民工追偿工资数百亿元，清缴税款数百亿元，彰显了失信惩戒机制的震慑力，证实了失信惩戒机制功能的强大。

在城市信用体系（含区域、区县、园区、乡镇信用体系）建设方面，2017年12月和2019年8月，部际联席会议先后两个批次共树立了28个“社会信用体系建设示范城市（区）”，还组织了80多个城市开展示范城市创建工作。2021年9月23日，国家发展改革委公示了第三批社会信用体系建设示范区名单，共有34个城市入选。

为了动态掌握城市信用状况，国家发展改革委对城市信用状况进行监测和评价，迄今已覆盖了全国672个城市。虽然城市监测并不属于失信惩戒机制措施，但其公布的排序影响很大，堪比“红黑榜”的效果。

（四）公共型失信惩戒机制的法治化

公共型失信惩戒机制的运行遇到了两个问题：一是性质为公权力主体的部际联席会议成员单位使用行政处罚措施，法律界认为所依据的备忘录法律层级不够高，即机制运行的法律依据不够充分。二是一些城市的政府认为失信惩戒方法很有效，不断将其作用范围扩大，特别是在治理公共道德问题时出现了“信用泛化”现象。

所谓“信用泛化”，其现象是无限扩大信用概念的内涵和外延，并将诚信、公德和守规都冠以“信用”之名，意欲使用公共型失信惩戒机制去治理所有社会病。“信用泛化”问题突出表现在城市信用体系运行中，一些城市的政府领导或城市信用体系运行机构认定信用是个“筐”，什么都可以往里装。也就是说，无论市政府需要解决的是什么性质的问题，还是领导看不惯的社会现象，只要能用公共型失信惩戒机制去治理的，只须给问题冠以“信用”的帽子，就敢随意动用这个治理工具，并且将治理行动视为推动城市信用体系建设的方法创新和政绩。

失信联合惩戒所依据的法律是部规级别的备忘录，在执行效果上，对严重失信违规主体限制和约束的严格程度超过国外对破产个人的执法，同时又存在对失信行为判定的泛化。因为使用公权力惩戒失信主体，能对其产生非常大的利益减损，造成了特定人群的恐惧感。多地出现的多起不合法、不合理的失信惩戒事件，遭遇到社会的反弹和法律界的谴责。

自2019年起，法律界开始关注公共型失信惩戒机制运行的合法性问题。例如，沈岿认为：“当下的社会信用体系（注：实际所指的是‘公共型失信惩戒机制’）建设作为一种制度信用，确实有其积极的意义，但也存在有效性边界，更是存在致命的合法性问题，应当严肃和认真地直面与应对之。”又如，王文婷认为：“实践中失信惩戒机制的实施过于偏重行政性惩戒、司法性惩戒等源于公权力的惩戒，市场性惩戒、行业性惩戒、社会性惩戒的作用远没有得到发挥，社会力量难以真正对失信行为进行有效的监督与惩戒。”法律界要求政府在采取行政性惩戒措施时要坚持审慎原则，避免因不当联结行为对失信主体的合法权益造成重大损害或重复伤害。因此，呼吁对行政机关与失信主体间的行政关系进行调整。因“失信联合惩戒”措施具有很大的威慑力而应被纳入行政法律体系，与传统行政行为一并发挥行政监管作用。

我国新的《行政处罚法》概括性地将使用公权力处罚的内容纳入了该法中。在同级别的《社会信用法》未出台，不能厘清其与相关诸法之间关系的情况下，公共型失信惩戒机制的运行须符合现行法律法规的要求。由此可见，对于公共型失信惩戒机制的建设和运行，有行政法规以上级别的法律依据是先决条件，它的法治化建设应是社会信用体系法治化建设的工作重点。

《指导意见》要求将社会信用体系法治化，特别是将公共型失信惩戒机制的运行严格限制在法治轨道上。现在，支撑其未来运行的《社会信用法》立法工作正在推进之中。可以预见，公共型失信惩戒机制的运行方式将会有所改变，然而社会期盼它能在信用法律框架下被重铸成打击失信违规的“利剑”。

在城市信用体系运行法律支撑方面，已有十几个地方的人大出台了地方法规。综观已出台的地方信用条例，其法律调整的范围较为宽泛，覆盖了信用、诚信、公共道德、精神文明等方面。一些条例特别注重支撑和规范地方信用信息平台的建设，包括对信用信息的定义和分类，以及信用信息的归集、共享、公示、安全、个人隐私保护等内容。当然，全国人大正在推进《社会信用法》的立法工作，一旦国家法律出台，地方法律的内容应随之修订。

三、市场型失信惩戒机制

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